Asociación estratégica o desconexión birregional

Las relaciones entre Europa y América Latina y el Caribe se iniciaron hace cinco siglos con el encuentro o desencuentro de dos mundos. En el mundo globalizado de inicios del Siglo XXI, las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno ALC-UE se han fijado horizontes estratégicos ambiciosos a través de la Asociación Estratégica Birregional que comporta fortalecer la gobernabilidad democrática en ambas regiones, impulsar el comercio y las inversiones mutuas y cooperar de manera eficiente para el desarrollo social de nuestros pueblos. El diálogo político interregional desde Río de Janiero (1999) hasta Lima (2008) exhibe progresiones, desafíos y límites pero tiene carta de ciudadanía a escala planetaria. No en vano se congregan un tercio de los Jefes de Estado y de Gobierno de los países representados en las Naciones Unidas. En el Perú se escenificará un nuevo capítulo de ese singular evento internacional donde deberá confirmarse o denegarse la percepción visionaria del Inca Garcilaso de la Vega: “no somos dos, sino un solo mundo”.

La denominada Asociación Estratégica Birregional es el objetivo trascendente que se han fijado América Latina y el Caribe (ALC) y la Unión Europea (UE) en el mundo de la globalización. Los componentes del referente conceptual euro-latinoamericano aluden a los paradigmas internacionales en vigor: a) diálogo político en democracia, b) apertura económica, integración y libre comercio y c) cooperación reforzada para el desarrollo social. Las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno ALC-UE, desde su creación hace casi una década en Río de Janeiro, asumen como propio este destino manifiesto. La inminente quinta edición del mecanismo de diálogo interregional del más alto nivel de estado y de gobierno, a realizarse en Lima, Perú el 16 y 17 de mayo de 2008, pondrá a prueba la validez del horizonte estratégico fijado por las voluntades políticas fundacionales; confrontando avances, retrocesos o una inoportuna parálisis en su agenda sustantiva.

Las atracciones geoestratégicas no son simétricas. Cierto, compartimos valores comunes propios de nuestra heredad histórica que, por lo demás, exhibe luces y sombras. En lo cuantificable, la UE representa para el conjunto de la región la primera fuente de inversiones y de cooperación no reembolsable y es el segundo socio comercial tras los EEUU. En lo político, ejerce un poder de atracción alternativo a la aludida potencia hegemónica mundial, singularmente porque su modelo de desarrollo integra de manera más armoniosa la ecuación estado-mercado-sociedad civil. Pero del lado europeo del Atlántico, el atractivo de la región no tiene bases similares de prioridad. El intercambio comercial interregional representa escasamente el 7% del total del comercio europeo a escala global, mientras el Mediterráneo, el Asia Pacífico y aún el África subsahariana concentran su atención extra regional. Por ello, “frente a ALC, la UE se proyecta como un actor unificado pero sin significativo ímpetu estratégico” (O. Schiappa Pietra) (1).

La contingencia política impone también sus condicionantes. El proceso de integración europea atraviesa, tras el “Tratado de Lisboa” de diciembre de 2008, un periodo de convalecencia respecto al acendrado “euroescepticismo” que se instauró luego del rechazo ciudadano al proyecto constitucional supranacional en Francia y Holanda en 2005. En el periodo reciente, una nueva generación de líderes asumió la responsabilidad de renovar el “europeísmo”: Merkel, Sarkozy, Brown, entre los más prominentes, y hacer frente al desafío de la gran ampliación paneuropea de 15 a 25 países miembros, en 2004, y finalmente a 27, en 2007. Por su parte, siempre en el mismo periodo, América Latina renovó democráticamente más de una docena de gobiernos, pero confronta ahora la dualidad antagónica de modelos políticos proclives a las reglas de la globalización o notoriamente contrarios a las mismas, resucitando los fantasmas del viejo populismo histórico del siglo XX.

En ese complejo contexto político, la estructura institucional del diálogo ALC-UE asumirá en la V Cumbre de Lima nuevos retos. Hay que recordar que producto de los distintos niveles de integración en ambas regiones, la naturaleza del encuentro es solo parcialmente de región a región. Por ello, la V Cumbre propiamente dicha se realizará el viernes 16 de mayo, quedando el sábado 17 como día reservado para las denominadas “Mini Cumbres”. En ellas, la “troika” europea integrada esta vez por Portugal (Past Presidencia), Eslovenia (Presidencia en curso) y Francia (próxima Presidencia) más la Comisión Europea como órgano ejecutivo comunitario, sostendrán encuentros de trabajo intensos bajo agendas específicas y por separado con México, Chile, MERCOSUR, CAN, Centroamérica y CARICOM.”Esto supone un particular modelo de interregionalismo, en el que existen canales y procesos múltiples de diálogo, negociación y toma de decisiones”, (J.A. Sanahuja) (2).

Un análisis somero de la evolución de las cuatro Cumbres precedentes (Río de Janeiro, 1999; Madrid, 2002; Guadalajara, 2004 y Viena, 2006) denota resultados disímiles. Los enunciados generales de las primeras Declaraciones Conjuntas han ido cediendo paso a propósitos más focalizados. En Viena se tomó conciencia de la urgencia de concentrarse en una agenda de doce puntos que recogía el diseño estratégico de los tres pilares: el político, el económico y el de cooperación. Las prioridades establecidas sirvieron de base para la elaboración del programa de cooperación externa europea 2007-2013 destinada a la región ALC. Para Lima, se aspira a precisiones aún mayores en torno a dos temas ejes: a) Pobreza, desigualdad e inclusión social y b) Desarrollo Sostenible: medio ambiente, cambio climático y energía. Más aún, se pretende aprobar también Planes de Acción específicos que denoten compromisos en dichos temas. Para hacer eficaz el propósito, sin embargo, se requeriría de nuevos fondos comunitarios a escala birregional.

La exclusión social ha estado siempre en el centro de la atención ALC-UE aunque solo recientemente alcanzó perfiles más nítidos. No sólo como un tema ético fundamental, sino desde la perspectiva de ser un factor limitante del desarrollo económico por segregar a un importante contingente poblacional del impulso al consumo, el ahorro y la inversión. También por impactar negativamente en la gobernabilidad democrática reduciendo espacios de ciudadanía, o peor aún, generando convulsiones sociales de alto costo en violencia e inestabilidad sistémica. El lanzamiento del Programa EUROSOCIAL en el 2004, el I Foro ALC-UE sobre Cohesión Social de Bruselas en marzo de 2006 y el II Foro de Santiago de Chile en setiembre de 2007 son hitos en ese proceso. Pero este avance en el enfoque común interregional no basta; se espera que en Lima se aprueben medidas concretas como “una mayor asistencia técnica europea para el desarrollo de fondos de convergencia estructural destinados a promover la cohesión social” (C. Quenan y C Ghymers) (3).

Pero donde se reflejarán con mayor nitidez política las convergencias o divergencias euro-latinoamericanas serán en las ya mencionadas “Mini Cumbres”. En ellas, sin dejar de reconocer nuestras limitaciones en la construcción de la integración regional, “América Latina no puede darse el lujo de presentarse de manera desorganizada y dividida” (J. Ensignia) (4). Más allá de los propósitos, la agenda individualizada de encuentros de la UE con países y subregiones latinoamericanas denota énfasis distintos en la velocidad de integración con los diversos actores. México y Chile tendrán encuentros individuales con la “Troika” europea pues ambos poseen Acuerdos de Asociación (AdA) plenamente vigentes. Dichos convenios, que incluyen libre comercio, además de diálogo político y cooperación reforzada, son el mecanismo de cooperación más avanzado que propone la Europa comunitaria a países extra regionales.

Cabe anotar aquí, la contradicción intrínseca en que incurre la UE al priorizar la integración interna como requisito sine qua non para profundizar relaciones con SICA, CAN y MERCOSUR y el hecho incontrovertible de haber suscrito AdA sólo con dos países individuales de la región, ambos sin mayor tradición integracionista. Con el CARICOM la situación es distinta pues se rige por el “Convenio de Cotonou” que implica una fuerte asociación económica en el marco ACP.

Desde la visión europea (5), en la presente década de Cumbres ALC-UE, se constata una progresión consistente en los vínculos con cada una de estas subregiones, reflejada particularmente en el incremento de los montos de cooperación del programa 2007-2013 para el desarrollo social y en los procesos de negociación abiertos para los AdA. Para los grupos subregionales latinoamericanos, en cambio, hay una sensación de insuficiente celeridad en los avances de estas negociaciones con la UE, eludiendo compromisos interregionales más serios y sustantivos, sobre todo en el área de libre comercio. Lo cierto es que el punto de inflexión para avanzar lo marcan los diversos intereses en juego y las distintas dinámicas integracionistas de cada subregión latinoamericana.

Con el MERCOSUR, por acuerdo de las partes, las negociaciones con la UE han quedado supeditadas a los avances de la Ronda Doha. Pesan, sin duda, los cuantiosos excedentes agrícolas y pecuarios de los sudamericanos confrontados a las tendencias proteccionistas de la Política Agrícola Común (PAC). Con el SICA centroamericano, en cambio, los avances hacia el Acuerdo de Asociación son mayores y el camino se desbroza con la aprobación del Convenio Marco de Unión Aduanera del istmo suscrito en diciembre de 2008. Es previsible que América Central se constituya en la primera subregión latinoamericana en alcanzar el AdA que contempla libre comercio con la UE. El camino es más arduo con la CAN por la incompatibilidad de modelos de sus estados miembros. No obstante, una adecuada presión política de aquellos más proclives a avanzar en las negociaciones con la UE, Perú y Colombia, asociados a los buenos oficios europeos, debería sortear los riesgos del obstruccionismo. Finalmente, ese fue también el escenario en Viena 2006 y se logró progresar.

En Lima deberán desarrollarse también en el marco de la V Cumbre tanto la II Cumbre Empresarial ALC-UE como una sesión de la Asamblea Parlamentaria Eurolatinoamericana, creada en noviembre de 2006, como resultado de la IV Cumbre de Viena. Los círculos del entramado institucional interregional, se amplían para bien.

La V Cumbre ALC-UE Perú 2008 permitirá evaluar la distancia entre propósitos y resultados concretos al cumplirse la primera década del mecanismo de diálogo político del más alto nivel euro-latinoamericano y perseverar en su objetivo de avanzar hacia una auténtica Asociación Estratégica Birregional. La VI Cumbre ALC-UE está ya marcada para Madrid en el 2010. Pero las decisiones que se adopten en Lima, o las indecisiones que se exhiban, señalarán el rumbo en los próximos dos años. Formulemos votos favorables sin negar los obstáculos.

REFERENCIAS

(1) “Los desafíos del diálogo birregional”, Oscar Schiappa Pietra, en “Palestra”, PUCP, Lima, 2008.
(2) “Un diálogo estructurado y plural”, José Antonio Sanahuja, en “Nueva Sociedad”, Madrid, 2004.
(3) “Hacia la Cumbre de Lima: Antecedentes y elementos para contribuir a la conformación de posiciones comunes de la región”, Carlos Quenan y Christian Ghymers, en “Documentos del SELA”, Caracas, 2008.
(4) “Las relaciones entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe: Impactos de las Cumbres en la perspectiva de Lima 2008”, Jaime Insignia L., en “Analisis y Propuestas”, Fundación Friedrich Ebert, Santiago, 2007.
(5) “The strategic partnership between the European Union, Latin America and the Caribbean: a joint commitment”, Comisión Europea, RELEX, Bruselas, 2008.